第二章公共政策与政策工具

2016-03-07 08:01:36   8  举报

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公共政策是政府为解决社会问题，实现公共利益而制定的行动方案。它包括政策目标、政策内容和政策手段三个部分。政策工具是政府为实现政策目标而采取的具体措施，如立法、行政指导、经济激励等。公共政策的制定和实施需要考虑到社会公平、效率和可持续性等因素，同时也需要通过有效的政策工具来实现。在现代社会，公共政策的制定和实施已经成为政府治理的重要组成部分，对于推动社会进步和发展起着关键的作用。

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大纲/内容

（一）公共政策的概念

1. 公共政策定义

按照概念界定的侧重点的不同，这些定义可分为不同的类别：侧重于政策主体、侧重于政策方案、侧重于政策结果和倾向于综合（注意每个类别的代表性人物及其作品）

公共政策给定义：公共政策是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、以实现公共利益的方案。

2.公共政策的内涵

第一，公共政策是决定、决策、对策、政策的一种特殊形态，它具有决定、决策、对策、政策的一般特征。

第二，公共政策是公共权力机关的基本的活动方式或活动过程，是公共权力机关的权力意志的表现-它表征公共权力机关想干什么、为什么干、怎样干、不想干什么、为什么不想干。

第三，公共政策是经由政治过程而进行方案的初拟、优化和择定的结果，主导这一过程的基轴是公共权力机关与公民的关系，是前者能不能够以及可以在多大程度上聚合公民的愿望、意向和利益

第四，公共问题、公共目标和公共利益是公共政策的三大要素。

第五，公共政策是一种权威性的价值分配方案。

第六，"公共政策在形式上可以是积极的，也可以是消极的。

3.公共政策的产生与发展

公共政策的产生须有三个初始条件，或者说须具备三个、核心要素：公共问题的形成、公共决策机关的产生、公共强制机构的出现。

公共政策的发展

所有这些，都推动着公共政策在内容和形式上转变成现代公共政策，主要表现在四个方面：①在公共问题的形成过程中，公民参与所起的作用越来越大。②现代国家和政府制度的基本理念是主权在民。③现代国家和政府，自罗斯福"新政"、北欧国家实行"福利国家"政策、特别是自第二次世界大战结束以来，越来越注重于执行社会管理的职能，而其目的不仅是维护和巩固政治统治，而且是推动经济和社会自身的发展。④传统的公共政策的质量，取决于少数统治者个人甚至最高统治者一个人的品格、魄力、智慧、学识和视野等因素；现代公共政策的质量，特别是自第二次世界大战结束以来，世界主要国家的政府和人民越来越清楚地认识到取决于政策过程的科学化和民主化。

（二）公共政策的类型划分

1.元政策、基本政策、部门政策以同一政策体系内的各项政策相互间是否存在着涵盖与衍生的关系为标准，公共政策可以划分为元政策、基本政策和部门政策。

元政策，或者叫做总政策（总路线、总方针）一，是政策体系中管总的或其有统摄性的政策，对其他各项政策起指导和规范的作用，是其他各项政策的出发点和基本依据，是政策主体用以指导一定历史时期全局性行动的高度原则性的指针。

基本政策，针对某一社会领域或社会生活某个基本方面制定的、在该领域或方面起全局性与战略性作用的政策，就是基本政策，又被称做基本国策、方针性政策、纲领性政策、根本政策。

部门政策为在某一个特定的部门贯彻基本政策而制定的具体行动方案和行为准则，被称做部门政策，也被称做具体政策或方面政策。

2.依政策内容的社会领域不同，公共政策可划分成如下的基本类型

政治政策，政治政策是指一定的政策主体在政治生活领域里为达到一定的政治目标而针对相关对象制定的行为准则与规范。经济政策，政策主体在经济领域里为达到一定的经济、政治与社会目标而制定的调整人们的经济关系、经济活动的准则与规范，被称做经济政策。社会政策是以解决社会问题，促进社会安全，改善社会环境，增进社会福利为目的，经由国家立法与行政的手段，促进社会各阶层均衡发展的一种途径。教育、科技、文化政策指的是政策主体在教育、科技、文化领域里为达到一定的目标而制定的发展规划、指导原则和行为规范。

3.公共政策的横向形式构成是由当代世界各国的政治体制决定的

依横向的形式特征进行划分，公共政策可划分为立法决策、国家元首决策、行政决策、司法决策和执政党政策五个基本类型。

立法决策：中国的人大决策、美国的国会决策

国家元首决策：美国的总统决策

行政决策：当代中国的行政决策主要包括如下几种形式：①行政法规。②行政措施、决定和命令。③部门规章。

美国联邦行政机构的决策有以下几种： ①对国会立法和总统决策的解释。②制定规章条例。③行政裁决。

司法决策：中国的司法决策。

在当代中国，人民法院和人民检察院作为司和政策监控的重要主体；而作为政策制定的主体，其作用是不大显著的。原因何在呢？

第一，现行宪法规定人民法院、人民检察院"独立行使"司法权，丝不受行政机关、社会团体和个人干涉。第二，我国司法机关参与立法过程的情况是：最高人民法院苛负责起草与司法审判以及司法审判组织有关的法律草案，最高人民检察院负责起草与检察工作和检察的组织有关的法律草案。第三，我国司法机关在法律实施过程中做出的适用法律的决定，如判决、裁决等，是把一般法律规范适用于具体的、个别的情况，形成的正式的书面文件是适用法律的结果，不具有普遍的约束力，不能作为以后适用法律的基础，是一种非规范性的法律文件。即这种决定不具有公共政策文件的一般特征。第四，法律解释是在法律实施过程中具体地揭示法律内容的一种特殊的活动。美国的司法决策的主要形式有：第一，可法审查。第二，推翻先前的裁决。第三，司法命令。

4.政策与法注意论述题。

公共政策与法具有共同的形式特征。成文的法和成文的政策往往是同一文本。这样说来、法与政策是不是同一事物？显然又不是。那么，二者有哪些区别和联系呢？

政策与法之同在法治国家，公共政策的制定须经过合法化这一环节，从而使政策获得法的形态，这就是政策与法常常具有同一文本和共同的形式特征的基本原因。在法治国家，公共政策的制定和执行主体与法的制定和执行主体是相同的，即都是公共权力机关法和政策都是调整人的行为亦即调整社会关系的准则、标准。

政策与法之异在法治国家，法和政策的制定可以具有相同的程序法与政策具有同一文本，但是各自强调的重点不同，这种不同体现于文本付诸实行的过程中：第一，政策注重于"要做什么，怎样做"；法则注重于"不能做什么，做了给予什么惩罚"。第二，法的执行过程除刑事诉讼和违宪审查外，司法机关尸般不主动地加以干预，即实行"不告不理"或"民不告，官不究"的原则，而且法庭的判决一般实行判给的不多于原告所请求的"的原则。第三，法规定了人们的权利和义务，是权利和义务的统一体；政策，就各项具体的政策而言，政策对象的权利和义务往往是不对称的，即一些群体有义务而无权利，而另一些群体则有权利而无义务。第四，法的适用必须力求统一，因此对法律适用来说，法律明文优于法律精神、不得偏离法律的明文成为公认的原则；政策执行则强调精神优于条文、实质重于形式。第五，虽然政策和法都具有强制性，但是政策执行是以国家强制力为后盾，如果没有法律依据一般不直接动用强制力；法是由国家来保证其执行的最低限度的行为规范，如果越限国家就要依法惩处。不仅法由国家强制力保证实施，而且往往直接动用国家强制力来执法。第六，政策和法都要求具有稳定性（即变动不能过于频繁）和连续性（即效力不能随意中断），但是二者相比较，政策更为灵活，能更快地应对客观形势的变动。第七，法和政策对社会、政治、经济、文化各领域都有广泛的干预。

政策与法的相互关系政策是法的来源和动力，并且对法的制定和执行具有方向性的指导作用；法为政策提供保障，定型化为法律的政策具有更强的稳定性和连续性。

（三）公共政策的功能

公共政策的基本功能有四种：管制功能、引导功能、调控功能和分配功能。

（四）公共政策的认识论本质

1.政策与理论政策的认识论本质：理论与实践的中间环节政策与理论的基本关系可以用两句话来概括：理论是政策的理念依据，政策是理论的具体化。理论是政策的理念依据或指导思想，有以下两个方面的含义：(1)理论的内容影响和决定决策的内容；理论依据的不同造成政策的基本差别。(2)理论的正确与否；决定政策的成败。

2.政策与实践政策与实践的基本关系同样可以用两句话来概括：政策是实践经验的原则化并在实践中得以完善和发展，实践须以政策为出发点并贯穿其整个过程。

（五）公共政策的社会本质

1. 公共政策公共政策是公共权力机关为着一定的目标而进行的社会资源的配置和社会价值的分配。一定目标是什么、社会资源配置是什么、社会价值的分配是什么都需要重点记忆。

2.公共性是怎样内涵与公共政策的呢？注意简答题第一、这种公共性产生于公共权力机关的公共性。第二，公共政策的公共性来自它处理的问题是大多数民众的问题，即以民众问题为取向。第三，公共政策须以谋求公共利益为目的，因此，公共政策符合公共利益的程度是衡量公共政策的正当性的根本标准。

3．公共政策的基本特征，注意多选题和论述题政治性、权威性与强制性公共性与偏好性的对立统一应然与实然的统一回应性与普遍性的统一

（六）政策工具的概念

所谓政策工具，指的是被设定为旨在实现"定政策目标的各种措施、策略、方法、技术、机制、行动之作为以及配置的人力、资金、设备、资源等手段。