国空—《主体功能区优化完善技术指南》TD/T 1087-2023

2025-06-29 17:14:01   1  举报

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《主体功能区优化完善技术指南》TD/T 1087-2023是一份由中国国家标准化管理委员会发布的标准文件，旨在指导和规范主体功能区的划分、优化以及完善工作。该技术指南集成了最新的规划理念和实践应用，提供了科学的评估体系和实施步骤，确保各功能区能够更加高效、合理地服务于社会经济发展和生态环境保护。这份文件包含了详尽的核心内容，例如功能区的分类原则、评价指标、规划流程等，并强调了保护自然资源和生态系统的重要性。此外，指南还提供了与地方实际相结合的灵活性要求，以及如何利用现代信息技术进行数据收集和分析，以支撑更为精准的区域规划和管理。作为技术指南，TD/T 1087-2023在实施过程中，会对提升主体功能区工作的科学性、系统性和可操作性产生积极影响，为制定更符合可持续发展要求的政策提供重要参考。本文件的发布体现了国家在区域发展策略方面的先进性和前瞻性，对推动我国区域发展均衡化、高质量发展具有重要意义。

注册城乡规划师

作者其他创作

大纲/内容

1.适用范围

因省级和市县级国土空间规划编制、实施、修改以及行政区划调整等，规划组织编制人员开展的主体功能区优化调整

3.术语和定义

主体功能区

立足资源环境承载能力、经济社会发展水平、战略区位等综合比较优势，划定的具有某种特定主体功能、实施差别化管控的地域空间单元。

农产品主产区

以保障国家粮食安全和重要农业产品供给、推进乡村振兴战略、现代化农业建设为主要功能的地域空间。

重点生态功能区

以保障国家和区域生态安全、维护生态系统服务功能、推进山水林田湖草系统治理、保持并提高生态产品供给能力、引领生态文明建设、践行 “两山” 理念为主要功能的地域空间。

城市化地区

人口、产业集聚能力较强，以落实国家及区域发展战略、推动高质量发展的主要动力源、区域协调发展的重要支撑点、提升国家和区域综合竞争能力为主要功能的地域空间。

能源资源富集区

能源和战略性矿产资源相对富集，以为国家发展提供能源资源保障为主要功能的地域空间。

历史文化资源富集区

文物保护单位（含地下文物埋藏区）、历史文化名城名镇名村、历史文化街区和历史建筑、传统村落以及水利、农业、工业等文化遗存等历史文化资源空间集中分布的地域空间。

边境地区

我国陆地边境县和部分团场，关系国家边疆安全和民族稳定的地域空间。

4.总则

总体目标

结合 “五级三类” 国土空间规划编制实施，完善落实主体功能区战略，细化主体功能分区，推动逐级传导，分类精准施策。

在省级国土空间规划中，优化县级行政区主体功能定位，保持各省各类国家级主体功能区数量相对稳定；

在市、县级国土空间总体规划中，可根据实际需要，细化乡级行政区主体功能定位，指导规划分区落位，推动主体功能区战略在国土空间规划中逐级传导落地。

主题功能分区

功能分区类型

主体功能区（3类）

农产品主产区

重点生态功能区

城市化地区

叠加功能区（N类）

能源资源富集区

边境地区

历史文化资源富集区

其他战略相关功能区

单元和层级

在省级国土空间规划中，以县区为基本单元，优化完善国家级和省级主体功能区，每个县只能划定一种基本功能类型，根据实际需要划定叠加功能类型。新疆生产建设兵团可以团场作为基本单元；

在市县级国土空间总体规划中，根据实际需要，以乡镇为基本单元，细化主体功能区，每个乡镇只能划定一个基本功能类型，因地制宜确定叠加功能类型。

技术线路图

子主题

5.主体功能区布局优化方向

农产品主产区布局优化方向

落实全国国土空间规划确定的农业战略格局，与省级国土空间规划确定的农业空间布局相匹配；

与地形地貌、水土光热条件、耕地和永久基本农田集中分布相匹配，与粮棉油生产基地、粮食安全产业带、产粮大县、养殖大县布局相衔接，可兼顾特色农产品优势地区分布情况。

适度优化增加城市群、都市圈、中心城市及周边地区的农产品主产区布局，提升城市化地区粮食和重要农产品就近保障能力

重点生态功能区布局优化方向

落实全国国土空间规划确定的生态安全格局和重点生态功能区（片）布局，与省级国土空间规划确定的生态空间布局相匹配

与生态保护红线和自然保护地布局相匹配，与国家和省级重要生态系统保护和修复重大工程布局相衔接。

宜保持自然地理边界和生态系统的完整性，促进重要高原、山脉、河流、湖泊、岛屿等整体保护。

适度优化增加胡焕庸线东南重要战略区域重点生态功能区布局，提升人口密集地区生态功能和生态产品就近保障能力。

胡焕庸线：北起黑龙江省黑河市（原瑷珲），南至云南省腾冲市，大致呈 45° 倾斜直线，将中国国土分为东南、西北两大区域。 东南半壁（占国土约 43.8% ）集中全国约 94% 的人口，人口密度高； 西北半壁（占国土约 56.2% ）仅占全国约 6% 的人口，人口稀疏。

城市化地区布局优化方向

落实全国国土空间规划确定的城镇化战略格局，与省级国土空间规划确定的城镇空间布局和城镇体系相匹配。

相对集中分布于城市群、都市圈和中心城市，与城市新区、自由贸易区、边境口岸等设立相衔接，体现人口集聚和高质量发展方向。

兼顾国家和省国土空间整体开发和均衡布局需要，结合区域发展战略和区域重大战略，在条件适宜的相对欠发达地区和边疆地区适当布局。

6.优化完善主体功能定位

总体要求

在省级国土空间规划编制中，开展县区主体功能定位优化完善专题研究，根据实际需要，合理优化国家级和省级主体功能区，形成名录和分布图

优化基本功能类型

综合评定

根据双评价成果、“三区三线” 划定成果、第三次全国国土调查和最新年度变更调查成果，结合经济社会统计分析，从区域功能比较优势角度，分析评定各县区农业、生态、城镇功能优势度，综合判定县区主体功能定位的符合性，结果分为 “符合”“基本符合” 或 “不符合”。农业、生态功能优势度评价中，耕地和永久基本农田、生态保护红线分别作为 “一票否决” 指标。

评估指标

农业功能优势度

耕地和永久基本农田指标

耕地面积

耕地平均质量水平

永久基本农田面积

三区三线

农产品产量指标

粮食产量

畜牧产品产量

水产品产量

生态功能优势度

生态保护红线指标

三区三线

自然保护地指标

生态保护重要性指标

双评价

城镇功能优势度

经济集聚能力指标

GDP

人均GDP年增长率

人口集聚能力指标

常住城镇人口

城镇化率

评估方法

根据评估指标体系，划定指标阈值，将各单项指标值由高到低划分为高、较高、一般、低四级。

设置关键指标一票否决，对耕地和永久基本农田、生态保护红线 2 个指标设置 “低” 级。其他 5 项指标只设置高、较高、一般 3 个级别

分别对各县区的农业功能、生态功能、城镇功能进行评估，划分综合等级 1、2、3、4 四个级别，并与原主体功能定位进行比较，判断匹配性

指标阈值可根据地方实际情况划定，一般可将全省平均水平作为划分 “较高” 等级的底限

合理优化

以总体稳定、合理微调为原则，落实国家战略，尊重地方意愿，与中央和地方财政转移支付能力相匹配，各省县级行政区主体功能定位调整幅度一般控制在 10% 以内，西部等城镇化处于加速发展阶段地区可适当扩大调整范围，但各省国家级重点生态功能区和国家级农产品主产区的数量宜保持相对稳定。

衔接协调

统筹衔接

实全国国土空间规划确定的国土空间开发保护格局，衔接区域协调发展战略、区域重大战略等国家战略，优化主体功能区综合布局，强化在更大区域尺度的协调作用，优先将功能等级最高、全国国土空间规划中作出明确部署的国家主体功能区（片）重点区域，划定为相应类型的国家级主体功能区

区域协调

位于省级行政区边界交界地区，条件和性质相似的县区，宜划定为相同主体功能类型

流域上下游相距较近的县，主体功能定位要加强协调

沿边地区要考虑邻国资源环境和经济社会发展的特点，有利于国界两侧资源环境相协调、经济社会发展良性互动

陆海统筹

沿海县区宜对比陆域和海洋原主体功能定位，主体功能定位一致的原则保持不变，不一致的要结合评估结果，根据陆域和海洋开发保护实际，划定主体功能定位

综合协调

征求发展改革、财政、生态环境、住房城乡建设、农业农村等部门（单位）意见，征求市县政府意见，共同完善优化方案

确定叠加功能类型

边境地区衔接全国和省级边境地区发展规划划定，国家陆地边境线上的县级行政区和边境口岸城镇等

能源资源富集区衔接全国和省级矿产资源规划划定，能源资源基地、国家规划矿区以及 24 种国家战略性矿产资源大中型矿产地集中分布地区

历史文化资源富集区结合各地历史文化资源集中分布情况划定，省级以上文物保护单位（含地下文物埋藏区）、历史文化名城名镇名村、历史文化街区和历史建筑、传统村落以及水利、农业、工业等文化遗存等历史文化资源空间集中分布的区域

各地可根据实际和分类精准施策需要，合理增加叠加功能类型。

7.细化传导主体功能

细化乡镇主体功能定位

主体功能定位为农产品主产区的县区，其下辖乡镇主体功能定位要求

细化为农产品主产区的乡镇个数占乡镇总数 60% 以上，或面积占县域总面积 60% 以上，条件满足其一即可；

细化为城市化地区的乡镇个数占乡镇总数的 30% 以下，或面积占县域总面积的 30% 以下，条件满足其一即可，

细化为重点生态功能区的乡镇个数或面积不做具体限制；

主体功能定位为重点生态功能区的县区，其下辖乡镇主体功能定位要求

细化为重点生态功能区的乡镇个数占乡镇总数的 60% 以上，或面积占县域总面积的 60% 以上，条件满足其一即可，

细化为城市化地区的乡镇个数占县域乡镇总数的 30% 以下，或面积占县域总面积的 30% 以下，条件满足其一即可，

划定为农产品主产区的乡镇个数或面积不做具体限制；

主体功能定位为城市化地区的县区，其下辖乡镇细化类型的个数、面积不做具体限制。

传导落实主体功能

将①耕地和永久基本农田集中分布 ②粮食和重要农产品生产基地、③经国家或省级人民政府批复的农业产业园区所在乡镇优先划为农产品主产区；

国家级农产品主产区优化调整建议范围

优先调入规则

位于全国国土空间规划划定的农产品主产区格局的主要区域，耕地面积大、质量好，农业功能（产粮）优势非常突出，纳入国家产粮大县

位于全国国土空间规划划定的农产品主产区格局的主要区域，农业功能（水产、畜牧）优势更加突出，纳入国家水产养殖大县、畜牧大县或特色农产品优势区

优先调出规则

位于全国国土空间规划划定的城镇化战略格局的主要区域，农业功能优势度低，城镇功能优势更加突出

位于国家级新区，国家新型城镇化战略中心城市的中心城区、重要节点城镇、重要边境城镇

位于全国国土空间规划划定的重点生态功能区的主要区域，农业功能优势度低，生态功能比较优势更加突出

将①生态保护红线集中分布、②自然保护地以及③其他生态功能重要区域所在乡镇优先划为重点生态功能区；

国家级重点生态功能区优化调整建议范围

优先调入规则

位于全国国土空间规划确定的重点生态功能区的主要区域，生态保护红线集中分布且面积较大，生态功能比较优势非常突出，且未确定为国家级农产品主产区建议范围的

党中央或国务院明确要求调入的，或有国家公园或国家级自然保护区的，或已享有国家重点生态功能区财政转移支付的优先

优先调出规则

位于全国国土空间规划确定的城镇化战略格局的主要区域，生态功能优势度低，城镇功能比较优势更加突出

位于国家级新区，国家新型城镇化战略中心城市的中心城区、重要节点城镇、重要边境城镇

位于全国国土空间规划确定的农产品主产区的主要区域，生态功能优势度低，农业功能比较优势更加突出

将城镇化发展战略核心区域优先划为城市化地区，如①县政府驻地镇、②县域副中心镇、③经国家或省级人民政府批复的开发区、④产业园区所在的乡镇。

国家级城市化地区优化调整建议范围

优先调入规则

位于全国国土空间规划划定的城镇化战略格局的主要区域，城镇功能比较优势非常突出，常住人口持续净流入，城镇发展优势和潜力大，且未划定为国家级农产品主产区或重点生态功能区建议范围的

位于国家级新区，国家新型城镇化战略中心城市的中心城区、重要节点城镇、重要边境城镇

优先调出规则

划定为国家级农产品主产区或重点生态功能区建议范围的

不符合上述优先调入规则，农业或生态功能更为突出，常住人口持续净流出的

8.成果和应用

成果内容

在省级国土空间规划编制中，开展县区主体功能定位优化完善专题研究，提出国家级和省级主体功能区名录和分布图，以及相关说明材料。

工作背景

县区主体功能定位评估分析

县区主体功能定位优化完善方案

主体功能区传导路径和政策完善建议（可选）

附件：1. 国家级和省级主体功能区分布图； 2. 国家级和省级主体功能区名录

市级国土空间总体规划可根据实际需要，开展乡镇主体功能定位细化研究，提出市级主体功能区名录和分布图。

工作背景

乡镇主体功能定位评估分析

乡镇主体功能定位细化方案

主体功能区传导路径和政策完善建议（可选）

附件：1. 市级主体功能区分布图； 2. 市级主体功能区名录

成果应用

国家级和省级主体功能区名录和分布图，纳入省级国土空间规划，作为合理优化省域国土空间开发保护格局、分解落实相关约束性指标、合理布局国家级开发区、产业园、重大建设和修复工程的重要依据，是规划审查的重点内容。各级主体功能区名录、分布图等表格和矢量数据，宜按规范纳入国土空间规划 “一张图” 实施监督信息系统。

结合国土空间规划实施监测评估成果，开展主体功能区实施情况监测评估，并衔接国家和区域战略调整、重大战略资源开发、重大生态功能建设等重大战略变化，进行主体功能区名录动态调整。主体功能区实施情况监测评估结果，作为主体功能区自然资源配置、财政转移支付、绩效考核的重要依据。