经济法框架（《置身事内》）思维导图模板

地方政府的权力与事务

政府治理的特点

中央与地方

条块分割，多重领导

上级领导与协调

官僚体系

外部性与规模经济

行政区划决定地方政府权力的范围和边界，影响行政区划的首要因素是“外部性”

只影响本地，没有外部性，由本地全权处理；影响其他地方，上级出面协调

政府提供公共物品和公共服务eg.国防和公园

“规模经济”

覆盖面并非越大越好，不能太小也不能过大

技术与基础设施、人口密度、地理条件、语言文化差异影响公共服务效果→影响行政区划

复杂信息

信息与权力

上级虽然名义上有最终决定权，拥有“形式权威”，但由于 信息复杂、不易处理，下级实际上自主性很大，拥有“实际权威”

行政区划也受获取信息比较优势的影响

信息获取与隐瞒

信息传递耗费时间精力→复杂的文件和会议制度成为权力运作不可或缺的部分

信息可能被利益相关方有意扭曲和隐瞒

下级可能扭曲和隐瞒信息→上级的监督和审计就非常必要，既要巡视督察工作，也要监督审查官员

信息复杂多变，模糊不清的地方太多，政府的繁杂事权没有清楚的法律界定→体制内的实际权力和责任都高度个人化

权力实质就是在说不清楚的情况下由谁来拍板决策的问题

激励相容

指一方想做的事，另一方既有意愿也有能力做好；政府内部不仅要求上下级间激励相容，也要求工作目标和官员自身利益之间激励相容

垂直管理

在专业性强、标准化程度高的部门，具体而明确的事务更多， 更倾向于垂直化领导和管理

工作主要由系统内的上级安排，绩效也主要由上级评价，职业升迁还是日常福利都来自系统内部

双重领导

工作性质比较专业，但与地方经济密不可分，很多工作需要本地配合的，如果完全实行垂直管理可能会有问题

解决方法

能评价和奖惩工作业绩的上级,能决定工作内容的上级,受下级工作影响最大的上级,应该尽量是同一上级

地方管理

比较抽象和宽泛eg.经济增长和稳定就业，上级往往只有大致目标，需要下级发挥主动性和创造性调动资源去达成，更适于地方管理

激励相容原则要求给地方放权：不仅要让地方负责，也要与地方分享发展成果；不仅要能激励地方努力做好，还要能约束地方不要搞砸，也不要努力过头

招商引资

招商引资不仅是招商局的部门职能，也是以经济建设为中心的地方政府的核心任务，是需要调动所有资源和手段去实现的目标

工业用地转让使用，对企业金融支持、法律与政策协助，提供补贴、税收优惠、招工服务等

财政税收与政府行为的逻辑

分税制改革

背景-1985-1993财政包干

财政承包始于1980年，中央与省级财政之间对收入和支出进行包干，地方可以留下一部分增收（交完了中央的，剩下的都是地方自己的）

造成了“两个比重”不断降低：中央财政预算收入占全国财政预算总收入的比重越来越低，全国财政预算总收入占GDP的比重也越来越低；中央变得越来越穷，财政整体也越来越穷→削弱了国家财政能力，不利于推进改革

1994分税制改革

措施

把税收分为三类：中央税（如关税）、地方税（如营业税）、共享税（如增值税）。同时分设国税、地税两套机构，与地方财政部门脱钩，省以下税务机关以垂直管理为主， 由上级税务机构负责管理人员和工资

增值税改革后由地方税变成共享税，中央拿走75%，留给地方25%；并设置“税收返还”机制

2002年企业所得税由按行政隶属关系上缴（中央企业交中央，地方企业交地方）→除一些特殊央企的所得税归中央外，所有企业的所得税中央和地方六四分成

扭转了“两个比重”不断下滑的趋势，增强了中央政府的宏观调控能力

土地财政

包括巨额的土地使用权转让收入，还包括与土地使用和开发有关的各种税收收入

1.四类经营用地（商业、旅游、娱乐、房地产）采用“招拍挂”制度，各地政府大量征收农民土地然后有偿转让，土地财政开始膨胀

2.一是直接和土地相关的税收，主要是土地增值税、城镇土地使用税、耕地占用税和契税，其收入百分之百归属地方政府；二是和房地产开发和建筑企业有关的增值税和企业所得税

实质是“房地产财政”

低价供应大量工业用地，招商引资

各地都补贴工业用地，大力招商引资，推动了制造业迅猛发展

工业对经济转型升级的带动作用强，能带来增值税和其他税收、创造就业、带动服务业发展

限制商住用地供给，从不断攀升的地价中赚取土地垄断收益

商住用地虽然面积上只占出让土地的一半，但贡献了几乎所有的土地使用权转让收入

随着工业化和城市化的发展，大量新增人口涌入经济发达地区，住宅用地供给不足，房价飞涨，带动地价飞涨

纵向不平衡与横向不平衡

基层财政困难

“财权层层上收，事权层层下压”的局面-中央、省、市、县、乡

地区间不平等

东部与中西部

土地与政府投资融资

城投公司与政府土地金融化活动

土地使用权转让费并不能完全体现土地的金融属性；地方政府可以把与土地相关的未来收入资本化，去获取贷款和各类资金，将“土地财政”的规模放大为“土地金融”

地方政府融资平台-城投公司

政府无法从银行贷款，要借钱投资就需成立专门公司

特征

它持有从政府取得的大量土地使用权

盈利状况依赖政府补贴

政府的隐性担保可以让企业大量借款

以土地为抵押而来的信贷和各路资金

土地一级开发

划出来的“生地”平整清理后成为向市场供应的“熟地”的过程

投入大、利润低，且涉及拆迁等复杂问题，一般由政府融资平台公司完成

土地二级开发

一级开发后的建设和运营，大都由房地产公司来做

工业园区开发和城市基础设施建设

是多数融资平台的主业

模式

东部地区：融资平台类国企主导，完成一二级开发后，政府招商，“优中选优”，整合产业资源和比较优势

eg.苏州工业园区

中西部地区：完全依托民营企业来开发产业园区、招商引资；“产城结合”，同时开发产业园区和房地产，卖房赚到的快钱去支持产业园区运营

eg.华夏幸福

地方政府的债务问题

风险

商行为融资平台提供贷款的两大风险：性质多为短期存款，存款来源不稳定

eg.银行破产

城投债的风险：流动性小风险仍集中在银行，被认为有政府“隐性担保”、未必能反映市场对风险的看法

改革措施

债务置换

用地方政府发行的公债，替换一部分融资平台公司的银行贷款和城投债

推动融资平台转型，厘清与政府之间的关系，剥离其为政府融资的功能，破除政府对其形成的“隐性”担保

约束银行和各类金融机构，避免大量资金流入融资平台

问责官员，对过度负债的行为终身追责

招商引资中的地方官员

官员政绩与激励机制

腐败与反腐败

类型

“掠夺式”腐败

已大大减少

“官商勾连共同发财式腐败”

为主

根本措施是简政放权、转变政府角色（生产投资型政府→服务型政府）

工业化中的政府角色

京东方与政府投资

案例、启示与地方政府竞争（可以看一下启示）

光伏发展与政府补贴

案例

光伏产业借助政府支持、补贴等获得发展，由于其价格高，需求主要在海外市场（外国政府有补贴政策）

2009-2011年，美国金融危机和欧债危机相继爆发，欧洲各国大幅削减光伏补贴；2011年底开始，为应对我国企业的冲击，美国和欧盟陆续对我国企业展开“反倾销，反补贴”调查，关税飙升。在金融危机和“双反”调查前，我国光伏企业已经在急速扩张中积累了大量产能和债务，出口需求锐减后大量企业开始破产倒闭，光伏产业进入寒冬，主要市场开始逐渐向国内转移。

随后通过国内“杠杆电价”补贴政策及其价格的逐年下调和“531”新政出台、欧盟“双反”措施的取消，装机量增加、成本降低，恢复了原先欣欣向荣的态势，现我国企业的产能占全球八成

经济启示

传统能源已经积累了多年的技术和成本优势，新能源在刚进入市场时没有竞争力，因此政府补贴对推动其进入市场就具有必要性

由于该领域“三头在外”的局面（需求和市场来自海外，关键技术和设备来自海外，关键原材料来自海外），一旦遭遇欧美“双反”，就会从需求端打击了全行 业，导致大量企业倒闭的结果

积累的技术、人才、行业知识和经验，并不会随企业破产而消失；一旦需求回暖， 这些资源就又可以重新整合

【因此不代表着产业政策和政府补贴的失败】

政府的支持和补贴与企业成功不存在必然的因果关系，政策只能帮助企业降低一些财务风险和市场风险，不能帮助企业在不断变化的市场中发展出足够的能力和竞争优势 但上述逻辑不能构成反对产业政策的理由：就新能源产业而言，补贴了虽不一定成功，但没有补贴这个行业就不可能存在

地方政府竞争与重复建设

发展效应会引发其他地区模仿；地方政府招商引资竞争的优惠政策，会降低产业进入门槛，可能会带来重复投资和产能过剩

重复投资也存在好处

当地工厂不仅提供了就业，也为当地农民转变为工人提供了学习场所和途径

加剧竞争，通过“价格战”使行业迅速洗牌，资源和技术快速向头部企业集中，质量提高

市场经济的根本优势是可以不断试错，在竞争中优胜劣汰

故要害不在“重复建设”，而在“保持竞争”

能保持竞争性的产业政策，与只扶持特定企业的政策相比效果更好

若地方政府保护本地企业，不断输血和挽救低效率的“僵尸企业”，做不到“劣汰”，竞争的效果就会打折扣，导致资源的错配和浪费eg.曾经的光伏巨头-江西赛维

∴产业政策要有退出机制

政策本身要设计退出机制

低效企业破产退出的渠道要顺畅

政府产业引导基金

引导基金多采用“母基金”方式运行，不直接投资企业，而是做LP，与社会资本共同投资市场化的私募基金，由GP投资未上市公司的股权

通过投资一支私募基金，政府基金可以带动更多社会资本投资目标产业——“产业引导”基金

引导基金的最终投向多为“战略新兴产业”，如芯片和新能源汽车，而非基础设施和房地产

发展条件

制度条件

股权投资领域风险大、政策和制度指引

金融条件

有大量的社会资本可以参与投资、有大量的私募基金管理人可以委托、有畅通的投资退出渠道

产业条件

经济发展到一定阶段后，从事高技术、高风险的战略新兴行业的企业才会大批出现

市场经济中的“有为政府”

市场竞争

政府本身的发展与转型

市场化改革始于社会需要：计划经济体制下可以动员资源，但难以满足社会需要，无法形成供需良性互动的循环，生产率水平低

我国改革过程中，由于市场不完善、法制不健全，私人部门很难克服各种协调困难和不确定性，故政府和国企主导投资，深度介入了工业化和城市化的进程，推动了市场机制的建立和完善

发展到一定阶段后，市场机制相对成熟，法治的基础设施已经建立，各种市场主体积累大量资源，市场经济的观念深入人心，此时若资源继续向政府和国企集中，效率就会大打折扣，因而“生产型政府”需逐步向“服务型政府”转型

理解发展目标与发展过程

经济发展的核心是提高生产率

对发达国家，提高生产率的关键是不断探索和创新

其相对完善的市场经济是一套分散化的决策体系，其中的竞争和价格机制有利于不断“试错”和筛选胜者

对发展中国家，提高生产率是学习已知的技术和管理模式

“组织学习模式”不可能一直持续，当技术和生产率提高到一定水平之后，旧有的模式若不能成功转型为“探索创新模式”，就会阻碍经济进一步发展，“后发优势”变成“后发劣势”

可行政策影响因素

既有制度约束

农村集体所有制、城市土地公有制、户籍制度→中国的工业化离不开乡镇企业的发展，城市化离不开“土地财政”和“土地金融”

既有利益约束

激励相容的机制与文化约束很重要——“山高皇帝远”

经济法

市场经济

概念

以市场为场所，以需求为导向，由交易双方自行决定价格，从而使资源合理流动与配置的一种经济模式

特点

经济主体：企业和个人，各主体都有独立性，各自决策并承担风险

目的：满足消费者需求

遵循平等和自愿原则

交易价格遵循价格机制和竞争机制

环境开放，拥有完善的退出机制

市场运行需要以法律规则为基础

市场运行的前提是权利有清晰的界定（产权清晰），市场经济的基础和根本保障是契约精神和法治

经济法

内涵

外延

竞争法律制度

地位

经济法最基本的组成部分，其内容是关于规制垄断、不正当竞争和倾销等竞争行为的法律规范

具体法律

《反垄断法》《反不正当竞争法》《招投标法》

原因

竞争是一个关于市场经济能否正常发挥资源配置功能的问题

垄断和不正当竞争中的受害者具有不特定性和群体性的特点

防止竞争关系演变为实质不平等性

垄断、不正当竞争和经济秩序存在直接的联系

消费者保护法律制度

消费是一种经济行为，关系到资源、环境和人类健康等社会公共利益

消费者和生产者之间处于信息不对称地位

经营者忽视消费者的生命健康，即侵害社会公共利益

经营者与消费者之间的矛盾具有内容公共性

具体法律

《消费者权益保护法》《产品质量法》《食品安全法》《价格法》《广告法》等

劳动和社会保障法律制度

具体法律

《劳动法》《劳动合同法》《社会保险法》等

原因

劳动法属于经济法范畴，单纯将劳动法律制度看作是社会法的范畴仅仅看到了其社会公共性的特征，而没有看到其社会性的特征

劳动是生产要素之一，是极为重要的资源，劳动者问题是经济发展的重要问题

劳动力市场是社会主义市场经济的重要组成部分，同样受供求关系、竞争机制和价格机制的支配

劳动者的人身健康、就业问题等不仅仅是个人问题，也是社会问题，解决这些问题不仅具有个体的意义，也具有公共价值

劳动者处于天然的弱势地位，和用人者间存在身份上的不平等

政府经济法律制度

概念

为了维护社会公共利益，规范政府经济行为的法律规范的总称

涵盖了预算、税收、债券发行、转移支付、政府采购、国有资产管理、货币政策的制定和执行以及产业促进等方面

具体法律

《财政法》《中国人民银行法》《企业国有资产管理法》《政府采购法》《价格法》、增值税、消费税、个人所得税法等

原因

政府不论是从事生产、交换、参与分配和再分配还是消费，都直接关系到社会公共利益

特征

经济性

规范的对象是经济行为

围绕市场进行架构，如市场规制、市场准入、市场结构、宏观调控等

社会性

目的和理念在于维护社会公共利益

市场主体在经济法上的义务是向社会或社会公众承担的义务，而不是向政府承担义务

政府对市场的监管和调控是为了满足社会公共需要

政策性

经济政策在经济法的制定、修改或者废除方面有较大影响，许多立法是根据执政者的经济政策主张制定的；经济法的实施受到执政党和政府经济政策的影响

经济政策的制定和实施也逐渐被纳入法律范围

强制性

经济法规范主要是由强行性规范和禁止性规范等义务规范构成

市场监管机构必须根据法定的形式和幅度进行执法，既不能随意变更和免除，也无权放弃不究

国家干预性

在建筑、银行、证券等领域，设置条件和程序，限制经营者的入市资格

限制市场主体的意思自治的范围和程度，根据需要对权利和义务进行倾斜性资源配置

设置专门的监管和调控机构，代表国家对经济行为及市场运行进行干预

要求法院对私人之间的合同进行审查，对违反法律强制性规定或者违背社会公共利益的合同，可以确认无效